经济日报-中国经济网北京2月27日讯 2014年，国家发展改革委在全国范围内对不同层级的64个地区（包括2个省级试点）推动新型城镇化试点工作。2017年，国家发展改革委委托第三方单位，对第一二批国家新型城镇化综合试点整体情况进行评估，对三年的试点工作进行小结。本报特约请4个研究机构的主要专家，根据调研评估中的所得，提出他们对于各地区新型城镇化的深刻思考――

　　中国目前的城市化进程面临从粗放型、规模化的发展到精准成长的关键阶段，因此相关领域研究的重点应该是如何将国家城镇化战略落实到切实可行的、具体可操作的行动方案上来。结合近期东部地区新型城镇化评估和笔者多年来在东部地区特别是长三角地区的工作经历，这里试图探讨一下该地区未来城市化发展可能的关键着力点。

　　新型城镇化：是个体城市的进化还是协同发展的全局大棋？

　　2017年，作为国家发改委委托的第三方单位，浙江大学中国新型城镇化研究院对东部沿海从山东开始，经过江苏、上海、浙江、福建、广东到海南，共17个试点逐一进行了实地调研评估，地区涵盖了省级政府、计划单列市和省会城市、地级市、县级市、特大镇5个等级。在对各地的考察评估过程中，我们切实感受到了在中国东部片区的土地上，各地积极探索、勇敢实践的非凡活力，也真实地发现了复杂的问题与矛盾。

　　概括此次东部地区新型城镇化第三方评估调研所获得的信息，主要集中在各地新型城镇化探索中出现的“不平衡”“不协调”的问题。

　　由于此次评估样本覆盖的光谱十分全面，大到省级单位小到一个镇；同时，各地在区位、经济、文化、历史上仍然有明显不同，这带来了对新型城镇化试点上的不同态度和措施。如何看待这些差异性是首先引起我们关注的问题。

　　更为重要的是，此次新型城镇化试点工作虽然大小级别不同，基本上是各自为政，如何看待各个城镇化主体之间的协调性，进而形成整体的最优化的全局，似乎是一个更为迫切的挑战。

　　过去30年市场化经济驱动下的城镇化进程风起云涌，一些城镇化试点的主体的体量已远超其行政级别的定义，例如温州的龙港镇已有接近50万的常住人口，已倍超其所属的苍南县城的20万人口规模；义乌市目前已有220万常住人口，超过它的上级城市金华城区的两倍以上，未来尚有更大的想象空间。中国固有的不同城市的级别、不同政策权限，往往导致类似的发展问题出现不同的处境，如珠三角经济圈内省会城市广州与计划单列市深圳的区别，长三角经济圈中的直辖市与相邻省区的关系。这种“不协调”的矛盾，在边界地区尤其值得观察。

　　“不平衡”“不协调”问题的重要性，在于新型城镇化不仅仅是孤立的城镇化，更是整体的、全局的城镇化，是体系的城镇化，是打破了边界的城市群协同的城市化。

　　下面，结合此次评估和笔者回国后15年来在长三角地区分别以浦东政府首席规划师、规划设计实践者和学者持续实践的认识，尝试把脉一下长三角地区下一步全域协同发展的“棋眼”。

　　一些容易被忽视但却具有战略支点作用的发展凹地可能会是做活长三角全局的“棋眼”

　　作为中国最大的经济圈，长三角地区狭义上是由上海与江苏、浙江形成的一体两翼格局，后经调整定义，现在包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省在内共计30个城市。

　　在长三角核心的地区中，上海市去年的经济总量已经突破3万亿元，江苏、浙江也分别超过了6.5万亿元和5.5万亿元。因此，从城市化角度，它们三者之间如何突破行政区划边界，形成整体发展优势格局至关重要。如果把它比作一盘棋局的话，那么一些容易被忽视但却具有战略支点作用的关键区位便是做活全局的“棋眼”所在。

　　此次评估中毗邻的两个试点单位，浙江的嘉兴与上海的金山可能具备这样的“棋眼”地位。

　　首先，大都市圈的发展，需要在适当“时间距离”布局有足够吸引力的分中心。观察人类近代城市化的进程，除了城市化率逐年提升以外，大都市集群也在持续集中，形成极为有限的几个全球性都市圈，如纽约、伦敦、东京等。大都市圈的经济效率、文化活力和总体上更为节约的资源利用，已经证明了其存在的价值。

　　但是，从宏观上所说的聚集和效率，并不意味在中观或者微观上形成围绕一个中心的“超级大饼”。在宏观上的聚集和在中观层面的适当“时间距离”的分中心则可既获得聚集效益，又防止过度密集的问题。

　　笔者上个世纪90年代末在哈佛所作的博士研究，主要就是探究在城市主要引力极之间与“时间距离”相关的分布状态，发现在两大引力极中间会出现明显的发展凹地。

　　就长三角核心地区而言，除了中心上海之外，几个主要的聚集点如杭州、南京、苏州、宁波，均是传统上相对独立的城市。虽然，近年来基础设施建设的快速发展，缩短了“时间距离”，但是仍然过于疏离。因此，我们观察到的发展状况是，基础设施越发展，资源越是向两极聚集，中间地带则持续处于发展凹地。这样既无法疏导超级中心（如上海和未来的杭州）的拥挤压力，也不能促进域内城市群健康成长。

　　因此，笔者认为问题的关键在于，需要在中间凹地低点而非邻近两级的地区，培育战略性的中继站。长三角传统中心上海和可能的第二大中心杭州之间，这个中继站正是上海的金山与浙江嘉兴的嘉善、平湖。

　　其次，从长三角中心上海本身发展平衡角度来看，南与浙江接壤地区的发展明显落后于北与江苏毗邻城市。我在浦东担任首席规划师期间及以“设计未来工作室”为平台进行设计实践阶段，曾对金山新城进行规划咨询并考察北部枫泾和嘉兴临近的地区，发现两者分别处于浙江和上海的末梢，资源配置均处于较弱的状态，多年来没有实质性改变。比较而言，江苏南部与上海紧邻的昆山地区却发展极为活跃，目前的经济总量已达嘉善的7倍，平湖的5.6倍，它反过来也推动了上海方面嘉定的兴起，嘉定经济总量目前是金山的2倍。重要的是，该地区已开始发挥疏解上海核心区人口压力的作用。

　　在此次新型城镇化评估调研中，发现金山与嘉兴双方都有合作发展的意愿，并通过相关协同机制开展工作。但是不得不承认这是一种“末梢”对“末梢”的自发合作，并未改变双方在各自管辖主体中的较边缘化的定位。

　　然而，这种发展的“凹地”状态，却为未来新思路的发展提供了战略机会。这一杭嘉湖平原中心地带，有可能成为打通上海与浙江协同发展经脉的关键穴位。

　　第三，从建构杭州湾区经济圈的角度，亟需一个钱江北岸的战略支点。初期的长三角构形中，缺乏对南向钱塘江口杭州湾对岸重要城市宁波、绍兴的直接响应，难以形成连贯的环杭州湾经济带。杭州湾北岸中部缺少有力的桥头堡式的城市引力极，始终是个亟待解决的问题。因此，在此节点位置的金山新城和嘉兴的平湖主动谋划新城，将为长三角发展进入杭州湾时代起到带动作用。

　　在关键“棋眼”精准布局，才能形成疏密有致的大都市圈格局，为城市发展奠定较为优化的基础

　　这里不妨推出一种大胆的设想，作为新时期长三角在杭州湾区发展时代的重要战略支点，作为平衡疏解沪杭两大引力极的中继站，设立相对独立于浙沪的“金嘉新区（城）”，主动配置战略资源，形成综合的而非单一功能的新城区。其目标应定位于仅次于沪、杭的第二层级引力中心，东连上海，西接杭州。北部将位于沪杭主通道上的枫泾镇与毗邻的嘉善姚庄镇整合发展，在距两者90公里至100公里左右的地带，形成高品质、便捷通达的“中继站”式新城，进一步带动域内中、小型城市节点的平衡成长。同时，南望杭州湾，北谋长江。即，将南部金山新城与毗邻的平湖联结形成杭州湾北部中心城市据点，扼守跨海通道，联结绍兴、宁波。向北则打通上海与江苏边界两侧的纵向发展轴，联贯长江；为上海与邻近地区形成若干中继点，进而将长三角城市群带向平衡、协同的网格化新时代。

　　上述设想可以作为长三角地区在区域协同发展思路下城镇化的重要举措。它一方面是突破现有行政边界有意义的尝试，同时也将带动新型城镇化从标准统一地进化，到包容个体城市差异错位与整体城市群协同发展并重。有别于一般性的蔓延式发展，在关键“棋眼”精准布局，才能形成疏密有致的大都市圈格局，为国家下一阶段的经济与城市发展奠定较为优化的基础。

　　（本文作者系浙江大学中国新型城镇化研究院院长吴越）